作者：張文霞（中國科學技術發展戰略研究院研究員）；薛姝（中國科學技術發展戰略研究院副研究員）

　　中央高度重視科研院所的改革與發展問題，2021年11月，中央全面深化改革委員會審議通過的《科技體制改革三年攻堅方案（2021—2023年）》再次提出推進科研院所改革的任務。在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協第十次全國代表大會上，習近平總書記發表重要講話時強調，推進科技體制改革，形成支持全面創新的基礎制度。政府屬科研院所是科技創新的重要載體和國家戰略科技力量的重要組成部分，聚焦國家重大戰略需求和戰略科技力量建設，探索建立適合其特點的管理制度，應成為下一步科研院所改革的重點。

　　科研院所具有不同于其他創新主體的特征

　　政府屬科研院所一般因公共目的而設立，主要由政府資助，其研發活動和科研任務具有很強的公共性、戰略性和綜合性，在服務國家戰略目標和支撐政府履行職能方面發揮主體和骨干作用。

　　從我國的國家創新體系格局來看，政府屬科研院所應在強化國家戰略科技力量、實現科技自立自強中發揮更大作用。

　　政府屬科研院所具有與一般事業單位、高校、企業等其他創新主體不同的特征。一是普遍以科技創新為主業，高層次科技人才和創造性活動密集，成果產出周期長、不確定性大；二是多以完成科技任務為導向，學科發展常融于研發活動，具有以任務帶學科、帶人才培養的鮮明特色；三是擅長團隊作戰和任務攻關，在應用基礎研究和共性技術攻關方面具有組織優勢；四是既緊貼行業又緊靠科技前沿，具有行業共性技術創新平臺的特征和優勢，有利于有效連接行業需求與創新資源，實現研發活動與產業應用、公共服務等的融合及互相促動。

　　基于上述特點，其管理體制既要符合一般公共機構的特點和定位，由政府提供相對穩定、可持續的經費和條件保障，以履行職責、完成使命；又要遵循創新規律，建立具有充分自主性、靈活性、能夠有效激發創新動力和活力的運行機制和管理方式，以及適應團隊作戰和科研任務攻關特點的科研經費支持方式。

　　借鑒先進經驗使我國科研院所發展邁上新臺階

　　20世紀80年代以來，一些發達國家紛紛改革和重組科研機構以提高創新活力，它們對科研機構的管理有不少共性。

　　一是力求按照科研機構的特點和定位，建立特有的管理制度并以法律法規形式予以保證，甚至實行“一所一法”“一所一策”，如美國的“國立衛生研究院法”“國家標準技術研究院法”等。

　　二是政府會為科研機構提供較為充足、穩定的經費支持。例如，英、美、德、日等國家的國立研究機構基本都以國家財政投入為主，并且對于重點領域機構集中投入。

　　三是面對不斷加劇的全球經濟與科技競爭，一些國家在某些重要領域新建或強化了對卓越科研機構的支持。例如，日本在1999年開始推行獨立行政法人化改革之后，2015年再次改革，又將31個獨立行政法人科研機構改為“國立研究開發法人”，單獨制定適合研究開發規律的管理制度。2016年，日本出臺《關于促進特定國立研究開發法人研究開發等的特別措施法》，又將一些特定領域的卓越科研機構改為“特定國立研究開發法人”，給予特殊支持，以強化研究機構在前沿技術研究和應用中的地位和作用，最大程度釋放創新活力，促進產出世界最高水平的成果。

　　改革開放以來，我國政府屬科研院所不斷改革創新，獲得長足發展，創新能力、公共服務意識和水平、對經濟社會發展的支撐引領作用等都得到顯著提升。面對國內外新的形勢與挑戰，我國應充分借鑒國內外先進經驗，繼續深化改革、探索創新，走出一條具有自己特色和優勢的高水平科研院所建設之路。特別是有實力、高水平的科研院所，更應站在國家戰略高度，圍繞國家重大需求和戰略科技力量建設，進一步凝練使命定位，釋放創新活力，與高校、企業等形成分工合作、協同互補的戰略合力，為我國建設創新型國家和世界科技強國、實現高水平科技自立自強提供強有力支撐。

　　多方發力讓管理制度更適合科研院所發展

　　科學確定政府屬科研院所的職能定位、探索建立新的適合其特點和使命定位的基本管理框架，應成為下一步科研院所改革的一項基礎性、核心性工作。

　　一是重新研究梳理各科研院所的職責定位，并以法律法規或機構章程形式明確下來。按照“四個面向”，圍繞國家戰略和社會重大需求導向，結合當前科研院所章程管理和績效評估改革試點工作，以機構章程制定為抓手，推進“一所一策”的制度設計，提高機構章程的權威性和有效性，使院所的職能定位和制度化保障有據可依。在科研院所章程制定中，首先應理順科研院所與政府的關系，在章程中明確規定政府部門與科研院所的權力邊界及監管方式，充分保障院所的管理自主權。其次，發揮科技和行業主管部門在研究確定科研院所職能定位和業務屬性方面的主導作用，明確章程制定的程序和關鍵內容，如機構的定位與職責、設立與變更、業務范圍、法人治理體系和基本運行框架、決策機制等。值得注意的是，機構章程只是機構的內部治理文件，從長遠看，需要推進科研院所立法，逐步實現“一所一法”，并建立“一所一策”的財政資源配置保障方式。

　　二是探索建立科研機構基本制度框架，實行更科學合理的分類評價、分類支持和分類管理。借鑒國際上特別是日本科研機構的改革經驗，按照科研機構運行的一般規律，建立科研院所管理的特有制度框架，以區別于一般事業單位進行管理。其核心是按照各科研機構的職責使命、主要業務活動類型和屬性等給予不同的支持和考核評價方式，突出機構的戰略定位和分類管理，并保障其在內部管理、薪酬激勵上擁有充分自主權。在改革過程中，應強化科技主管部門在科研機構設置、評估和資源配置方面的統籌管理作用，建立相應的審核、預算統籌機制，減少重復建設和同質化競爭。

　　三是改革完善科技資源配置機制，支持科研院所加快建設國家戰略科技力量和超前部署重大項目。在保持國家科技計劃項目競爭性資助格局基本穩定的基礎上，探索更多政府穩定支持方式和渠道，以支持國家戰略科技力量建設和科技自立自強。建議在科研院所中探索開展戰略性科技力量建設試點工作，選取部分高水平院所作為試點，開展全面的管理體制機制改革和科研組織模式創新；設立專項經費，支持其面向未來、立足科技發展前沿和國家戰略需求，超前布局前瞻性的高科技研發項目，為實現換道超車、突破國外技術封鎖積蓄有生力量、打下技術基礎。集中優勢資源，支持重點領域的科研院所進一步打造各種高水平國家科技創新平臺，圍繞關鍵核心技術和戰略性科技任務，匯聚資源，牽頭組織企業、高校等創新力量開展協作攻關，探索新型舉國體制的有效組織方式。