2023年，德國政府修訂了《技術移民法》；同年5月，英國更新了《國際教育戰略》，并于7月正式通過了《非法移民法案》；12月，法國通過了《控制移民和改善融合法案》；作為非傳統移民接收國的日本也在2023年2月通過了一項新的移民法案——“特別高度人才計劃”。與此同時，泰國、葡萄牙等多個國家針對普通移民需求卻提高了獲得長期簽證的門檻。盡管各國初衷不盡相同，但多國密集調整移民與人才政策值得關注。

　　緩解技術勞動力短缺，參與全球人才競爭

　　當前，許多國家都面臨勞動力短缺的問題。一方面，人口老齡化和生育率下降造成勞動力供給減少；另一方面，經濟轉型、技術進步對勞動力規格提出新的要求。

　　德國工商聯會表示，盡管國家整體經濟陷入停滯，但由于勞動力短缺，德國一半以上的企業仍在努力尋找員工。德國聯邦勞工局的年度分析顯示，2022年在其調查的約1200種職業中，有200種職業出現勞動力短缺，高于前一年的148種，此外還有157種可能出現短缺的職業。難以填補的空缺崗位包括公交車司機、護理、建筑行業相關崗位、藥劑師、信息技術專家等。而更糟糕的是，根據德國聯邦統計局預測，到2035年，德國退休年齡(67歲)及以上的人口數量將達到2000萬，如不采取措施，屆時德國將出現700萬勞動力缺口。同時，隨著老齡化問題的加深，德國公共服務和醫療衛生支出不斷上升。根據經合組織統計，自上世紀80年代起，德國養老金就處于籌資和給付兩難困境，2020年，德國養老保險基金赤字達到39億歐元。

　　對于極度短缺的技術性人才，德國采取了放寬技術移民限制、簡化簽證流程的做法。德國2023年通過的《技術移民法》面向非歐盟國家公民推出了“計劃卡”，持卡者只要能夠負擔自己在德國的生活，即可獲得一年的居留許可。同時，新法還降低了對非歐盟國家高學歷人才頒發“歐盟藍卡”(EU Blue Card)的年薪標準要求，甚至對能夠證明在IT領域具有從業經歷的人員取消了學歷限制。據英通移民咨詢公司(SSW)預測，未來德國每年將增加約6萬非歐盟技術勞動力。

　　2023年5月，英國教育部更新了《國際教育戰略》，提出三個優先事項，包括擴大教育出口，支持收入來源多元化；保護國際招生的競爭力和可持續性；發展英國全球教育。英國政府表示歡迎國際學生，并致力于到2030年實現每年接收60萬國際學生，教育出口增加到每年350億英鎊。當然，一直以來英國都是重要的留學目的地國，英國政府將國際學生作為優秀創新型人才的重要來源、教育產業的重要支柱、拓展國際貿易和提升國際影響力的重要途徑。此外，為了平衡“吸引國際學生”和“控制移民”兩項承諾，2023年12月，英國政府提高了工作簽、婚簽等簽證類型的申請門檻，比如獲取工作簽證的薪水要求從目前的2.6萬英鎊提高到3.87萬英鎊，上漲約48%。

　　日本人口已經出現連續12年下降，根據日本總務省報告，截至2024年1月1日，該國新滿18歲人口為106萬，創歷史新低。日本國立社會保障和人口問題研究所推算，日本總人口到2050年可能減至1.0469億，47個一級行政區中的25個地區65歲及以上人口將超過40%。日本極端少子老齡化的趨勢讓日本經濟和安全面臨巨大挑戰。長期以來，日本并沒有實際意義上的“移民法”，但是為了緩解勞動力短缺、吸引國際人才，2019年4月，日本開始實施《出入境管理及難民認定法和法務省設置法的部分修改法律》，通常被稱為“入境管理法修正案”。根據修訂內容，日本針對人才緊缺的行業，推出了擁有“特定技能”的“在留資格”。“特定技能”分為一類和二類，前者包含水產、農業等9個行業，后者限定在建筑業和造船/船舶工業，技能要求更高。2023年，日本政府將二類特定技能的行業數量從2個增加到11個。同時，日本也積極參與到全球人才競爭的行列。2023年4月起，日本政府正式實施“特別高度人才計劃”。該計劃面向外國研究和技術人員，要求年收入在2000萬日元以上，擁有碩士學位或10年以上從業經歷；外國企業經營者，要求年收入在4000萬日元以上，擁有5年以上的經營管理經歷。被納入該項計劃的人員只需一年便可獲得日本永久居住的資格。

　　移民政策一直是美國優化人口結構、吸引高端人才的重要途徑。隨著經濟轉型、創新科技快速發展，美國出臺了一系列政策在全球招攬STEM(科學、技術、工程和數學)人才。拜登政府在2022年《美國競爭法案》中設立了外國企業家創新簽證，降低了對杰出人才的O-1A簽證門檻，縮短了STEM專業博士等獲綠卡的時間以及STEM專業本碩國際學生等獲留美工作簽證的時長。

　　收緊普通居留條件，實施選擇性移民政策

　　對于不少國家，移民在補充勞動力的同時，也對福利政策、社會凝聚力和安全穩定帶來挑戰。2023年，法國《控制移民和改善融合法案》在歷經近一年的爭議協商后最終艱難出臺。新的移民法案收緊了為家庭團聚獲得居留許可的條件，規定留學生在獲得學生居留許可時交納押金以備支付犯欺詐行為時的驅逐費用，恢復“非法居留罪”，不承認出生地原則獲得法國國籍等。21世紀以來，法國多元文化主義政策轉向融和政策可謂困難重重。傳統的福利政策在經濟蕭條時期不堪重負。新生代移民難以獲得優質教育資源，在就業市場受到歧視，導致社會流動面臨障礙、文化和宗教問題沖突加劇。2023年，法國發生多起與移民相關的騷亂。法國總統馬克龍將這項法案稱為可以發揮防護作用的“盾牌”，但同時他也表示雖然移民法“更加嚴格”，但法國“還沒有被移民淹沒”，將繼續接收移民。

　　事實上，移民和難民問題已經成為歐盟爭論最激烈的議題之一，特別是在俄烏沖突和以巴沖突之后，歐盟多國面臨非法移民和申請避難人數激增的問題。在整體經濟疲軟的情況下，過去歐盟“配額安置”的做法難以落實，各國就移民和難民庇護及遣返機制難以形成統一且平衡的意見。以西班牙為例，該國明確非法居留為行政違法行為，2005年—2023年，西班牙驅逐了超14萬名移民，其中67.7%的原因為非法居留。意大利則意圖在他國建立難民收容所，以解決本國接收難民的壓力。

　　英國脫歐之后，在某種程度上減輕了分擔歐盟接收難民的壓力，但仍接到了大量的庇護申請。截至2023年7月30日，英國政府積壓的庇護申請總數已達到13.7萬件，庇護系統的年度成本超過30億英鎊。為此，2022年，英國頒布了《國籍和邊境法案》，引入一種“雙層”制度，對通過常規和非常規途徑進入英國的尋求庇護者區別對待，以減少后者享有的權利，勸其返回。2023年7月，英國正式通過《非法移民法案》。在該法案下，任何通過不安全或非法途徑抵達英國的人，其庇護申請、人權申請都不會被英國考慮，而是會被迅速轉送至原籍國或安全的第三國。不過，法案一經頒布就引發了強烈爭議。聯合國人權事務高級專員蒂爾克表示，“在這種情況下實施遣返，違反了禁止驅回和集體驅逐的規定，也違反了正當程序權、家庭和私人生活權以及相關兒童的最大利益原則。”目前，該法案中涉及驅逐、拘留、年齡評估和無人陪伴兒童等相關內容尚未生效。

　　日本也面臨非法滯留的問題。根據日本出入國在留管理廳統計，截至2023年7月1日，日本非法滯留的外國人約7.9萬人，比半年前增加了8600人。可見，日本積極吸引高素質、高技能，經濟上能夠獨立的國際人才，但也限制接收非法移民和難民。2023年3月，日本修訂了《出入境管理及難民認定法》，進一步完善了對外國人驅逐出境和難民認定制度。

　　諸多國家對移民及簽證政策的調整呈現出加大高水平國際人才吸引力度和限制移民規模的張力。移民可以緩解本國勞動力不足的問題，但政府總是希望能夠吸引到對本國發展有利的人群，從而加劇了國際人才競爭。

　　從一方面看，創新驅動、經濟轉型、解決可持續發展等全球性問題，都深藏著“人才”這一關鍵要素。從世界發展的經驗來看，無論是東京灣、紐約灣還是硅谷，這三大世界灣區成功的經驗都在于吸引并匯聚了大量的國際化人才——其比例高達40%以上，顯著地提升了區域乃至國家的整體發展水平。隨著經濟全球化的發展、技術的深刻變革、人工智能時代的到來，人才資源的價值鏈正在形成，人才已成為綜合國力競爭和大國博弈的重要因素。特別是STEM領域的人才，高精尖技術的戰略科技人才更是決定國家競爭優勢的關鍵變量。為了在人才國際競爭中占據優勢，許多發達國家大力發展國際教育，建立吸引留置優秀國際學生的體系，放寬部分行業領域的居留和簽證政策，主動簡化簽證申請、定居工作等手續，優化國際人才服務體系。

　　而另一方面，移民也在考驗政府的治理能力。由于地緣政治沖突、能源危機、氣候變化等問題，移民和難民庇護導致部分國家住房、教育、醫療等公共資源緊張。為了穩定國內社會，多國政府風向“右轉”，出臺選擇性移民政策。

　　黨的二十大報告就深入實施人才強國戰略作出了部署，完善人才戰略布局，加快建設世界重要人才中心和創新高地，著力形成人才國際競爭的比較優勢。在堅持自主培養，提升自主創新能力的同時，匯聚國際人才也是人才戰略的重要組成部分。通過國際比較的研究，分析海外移民政策和國際教育發展動態，對于我國加強人才引進工作，優化外國人員分類管理，改進外國人出入境、簽證、就業融入等管理問題具有很好的參考價值，也將促進我國實現“天下英才聚神州、萬類霜天競自由”的美好愿景。

　　(作者：劉敏，系北京師范大學國際與比較教育研究院副教授)