近日，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》（以下簡稱“方案”）。方案提出，要提升城市群一體化發(fā)展和都市圈同城化發(fā)展水平，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

　　何謂城市群一體化

　　城市群一體化是指圍繞著一個或幾個中心城市，相互之間關(guān)系比較緊密的一組大中小城市一體化的發(fā)展形態(tài)。所謂一體化，是指商品和生產(chǎn)要素在城市間的流通不受行政邊界的限制。根據(jù)我國對統(tǒng)一大市場的要求，不同城市之間的一體化，就要求在市場的準入標準、監(jiān)管標準等制度方面沒有差異，為商品和生產(chǎn)要素的自由流通，提供制度保障。

　　在這樣的制度之下，城市群最終達到的狀態(tài)就是，城市群內(nèi)部的大中小城市，以及小城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，形成以中心城市為核心帶動、向外輻射的城市網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。并且不同規(guī)模的城市之間相互分工，中心城市更多地發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，特別是生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，中心城市的消費服務(wù)業(yè)也具有強大的規(guī)模經(jīng)濟。而大城市的外圍、近郊和一些中等城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更加偏向于制造業(yè)，并跟中心城市的服務(wù)業(yè)形成緊密聯(lián)系。中心城市的服務(wù)業(yè)可以賦能近郊和周邊城市的制造業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈分工。城市群外圍較偏遠的地方，產(chǎn)業(yè)更加偏重在農(nóng)業(yè)和旅游，一些自然資源比較豐富的城市，也可能發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)。

　　城市群一體化發(fā)展的范圍很大，城市與城市之間的距離可以達到兩三百公里甚至更遠，比如京津冀城市群、長三角城市群，以北京、上海為起點，距離城市群的邊界能達到四五百公里。

　　城市群的范圍遠遠大于都市圈，都市圈經(jīng)濟聯(lián)系的緊密程度要超過城市群

　　與城市群相比，都市圈的范圍，更多是一個通勤圈的概念。都市圈的外圍地區(qū)跟中心城市之間，經(jīng)濟聯(lián)系的緊密程度要超過城市群。從空間的梯度關(guān)系上看，仍然會呈現(xiàn)出這樣的特點：中心城區(qū)更加偏向于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及具有規(guī)模經(jīng)濟的消費服務(wù)業(yè)，外圍會布局一些制造業(yè)，再外圍也可能會有農(nóng)村地區(qū)，向中心城市提供生鮮瓜果蔬菜或生態(tài)旅游等產(chǎn)品。此外就是居住功能，在都市圈外圍地區(qū)的很多居民，就業(yè)地在都市圈中心地帶，每天通勤往返于中心城區(qū)與居住地之間。因此，都市圈也可以理解為一個在經(jīng)濟意義上一體化的大城市，它可能跨越幾個甚至十幾個行政意義上的城市單位。

　　總體而言，首先，城市群的范圍遠遠大于都市圈。例如京津冀、長三角、珠三角是城市群。但都市圈往往是以一個大城市為核心的一小時通勤圈，例如上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。

　　其次，城市群是多中心的，如長三角城市群，由上海、南京、杭州、合肥等幾個大城市帶動周邊發(fā)展而來。而都市圈往往是單中心的，例如上海都市圈，上海中心城區(qū)是絕對的中心地帶，人口密度和人流向外依次遞減。需要說明的是，這里的單中心，指的是人口密度和人流這一梯度意義上的單中心。如果從功能角度來講，都市圈也是多中心的，比如上海及上海的近郊，再往外延伸到昆山、太倉、嘉興一帶，有的地方發(fā)展制造業(yè)，有的地方發(fā)展金融，有的地方發(fā)展高等教育。

　　再次，在通勤的方式和頻率上，都市圈范圍內(nèi)，更多地依賴于軌道交通，特別是地鐵和私家車，來形成日通勤圈。而城市群內(nèi)部的城市之間，更多依賴于城際鐵路、高鐵和高速公路來通行。這里必須要區(qū)分通勤和通行這兩個詞的含義。

　　最后，從功能角度來講，城市群內(nèi)部的不同地區(qū)，特別是不同大城市之間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是有一定的重合。比如上海、杭州、南京、合肥這幾個城市，都有各自的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及高科技、教育、金融等。但是，都市圈范圍之內(nèi)，不同地區(qū)的分工更加清晰，比如上海都市圈，大量的高科技、金融、文化、教育等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集中在上海，特別是上海的中心城區(qū)，外圍就更多地發(fā)展制造業(yè)，再往外圍，就發(fā)展農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游等。

　　需要建設(shè)更多的一體化協(xié)調(diào)機制，讓中心城市所產(chǎn)生的經(jīng)濟增長效應(yīng)與外圍地區(qū)共享

　　當前，中國已經(jīng)發(fā)展到了城市群和都市圈一體化發(fā)展的階段，必須要求部分經(jīng)濟功能與行政管轄功能適度分離。需要有一體化的職能，可以從整個城市群或都市圈的層面，來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一些跨越城市邊界，甚至省級邊界的事項。

　　在跨行政邊界協(xié)調(diào)方面，都市圈面臨的問題更大。理論上說，都市圈內(nèi)，核心大城市和周邊的中小城市之間，對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的一體化以及分工和利益共享機制的意愿更為強烈。然而，行政管轄邊界的存在，卻對都市圈同城化發(fā)展形成了更大阻礙。同樣是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市群之間建設(shè)高速公路網(wǎng)和高鐵，可以由國家來統(tǒng)一規(guī)劃，一體化障礙沒有那么明顯。但是，如果在都市圈范圍內(nèi)建一條地鐵，從中心城市延伸到周邊的中小城市，卻涉及到土地制度和公共服務(wù)等行政管轄邊界問題。當面臨跨市甚至跨省的邊界時，如果不能一體化連片發(fā)展，就會導(dǎo)致在邊界處形成發(fā)展洼地。

　　當前，我們的跨城市和跨省級的協(xié)調(diào)機制在逐漸建立。但要讓一體化協(xié)調(diào)機制，在城市群和都市圈范圍之內(nèi)，更多更好地發(fā)揮作用，未來要突破的重點是利益共享機制。可以借鑒一些國外的先進經(jīng)驗，如歐盟內(nèi)部，有一些跨越國家邊界的發(fā)展區(qū)，國家之間在談好稅收共享機制以后，就可以在跨界的地區(qū)成立產(chǎn)業(yè)區(qū)，來共同發(fā)展。此外，還可以根據(jù)國內(nèi)實際情況，進行帶有中國特色的創(chuàng)新機制。比如近些年的飛地經(jīng)濟，就是這樣一種模式。即將飛地建在中心城市的外圍地區(qū)，由中心城市提供技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，甚至扶持資金，而建設(shè)用地指標由外圍來提供，大家共享稅收。有些占地比較大的飛地，也可以建立在較偏遠的地區(qū)。

　　坦率地說，飛地經(jīng)濟模式并不能完全解決城市群和都市圈一體化面臨的問題。因為隨著生產(chǎn)要素市場的一體化，大量的經(jīng)濟和人口向中心城市和以中心城市為核心的都市圈聚集。與之相應(yīng)，不同地區(qū)之間的經(jīng)濟規(guī)模差距和稅收規(guī)模差距就會逐漸擴大。因此，需要建設(shè)更多的一體化機制，讓中心城市所產(chǎn)生的經(jīng)濟增長效應(yīng)與外圍地區(qū)共享。如探索在城市群范圍之內(nèi)進行轉(zhuǎn)移支付，通過財政方式加大對外圍地區(qū)的投入；或通過一體化基金，對外圍地區(qū)進行投資，特別是對有當?shù)匕l(fā)展比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)進行投資。

　　（作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國城市治理研究院研究員）